孙海泳:境外非政府组织因素对中国外交的影响及其应对

选择字号:   本文共阅读 1143 次 更新时间:2018-11-25 23:27:24

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孙海泳  

   内容提要:自20世纪90年代以来,包括非政府组织在内的各类社会组织在国际关系中的地位和影响力逐渐上升。国家权威的相对衰落以及国家功能的有限性凸显,加之社会转型引发的问题以及对弱势群体权益的关切等,都为非政府组织的发展提供了新的空间。现实中,非政府组织在落实政府间国际组织议程,拓展国际关系议题领域,影响国际舆论,介入国际谈判,为官方外交提供新载体这些方面发挥着重要作用。非政府组织作用和影响力的上升,有利于促进中外交流与中国国内的经济和社会发展。但与此同时,境外非政府组织对中国外交政策实施、国际形象建构、海外利益?;?、参与全球治理等造成压力。有鉴于此,中国需要不断丰富外交理念,支持具有国际化倾向的社会组织发展,推动本土社会组织构建国际化活动网络,将社会组织纳入国家对外援助体系,妥善应对外交关系中的社会组织因素,拓展新的外交空间。

   关 键 词:社会组织  非政府组织  中国外交  民心相通

  

   在国际关系领域,以非政府组织(NGO)为代表的各类社会组织①是非国家行为体的重要代表。自20世纪90年代以来,NGO对全球议程、国际舆论和国家间关系的影响日益上升,同时,中国对外关系中涉及的境外NGO因素亦日益明显。在中国进一步布局全方位外交,全面推进中国特色大国外交的进程中,强化国内社会组织对中国外交的支持作用,并妥善应对由境外NGO造成的外交压力,是未来中国外交必须面对的重要课题。

  

一、非政府组织参与国际事务的进程与动因


   NGO最初主要借助联合国的平台逐渐介入国际事务。其在国家间关系、区域与全球治理领域发挥着日益重要的作用。在西方国家,NGO发展成熟,成为国家发挥国际影响力的重要渠道,也成为国家外交政策的重要工具。

   (一)非政府组织参与国际事务的进程

   NGO参与公共事务的历史可追溯至18世纪废除奴隶贸易的民间运动及和平运动。美国是NGO发展较早的代表性国家。与劳工权益和自由贸易相关的运动催生了新的利益代表团体,如创立于1876年的美国第一个全国性工会——国际烟草工作者联合会(International Federation of Tobacco Workers,IFTW),这些组织成为NGO的前身。到20世纪初,NGO开始建立其行业组织,以在国家和国际层面强化身份认同,并关注知识产权、麻醉品控制、公共卫生、农业发展、自然?;さ纫樘?。到20世纪二三十年代,NGO对国际事务的参与进一步深入。例如,成立于1919年的国际劳工组织(ILO)成为国际联盟(League of Nations)的一部分,各国向国际联盟派出的四名代表中就包括一名来自工会组织的代表。由此,NGO开始成为国际组织的成员并与各国政府共同应对国际问题。②20世纪上半叶,NGO在美国已经形成网络化运营格局。美国NGO发展的特殊意义在于其具有国际导向或成为国际性的NGO,并引领全球NGO的发展。部分国际NGO虽源于美国,但总部却设在他国,其分支机构遍布全球。

   联合国与布雷顿森林体系建立后,国际政治的制度环境的复杂性显著上升,NGO也在这一过程中崛起。③NGO这一术语最初由联合国提出,但未对其进行明确定义。1945年通过的《联合国宪章》第71条仅规定联合国经社理事会(ECOSOC)可就与NGO有关并属于ECOSOC职权范围内的事项征询NGO的意见。因此,太阳城赌城界最初主要在联合国事务的语境下,针对相关社会行为体使用NGO这一术语。20世纪80年代之后,这一术语已经成为对联合国框架之外的国际与国内社会行为体的普遍称谓。一般而言,NGO是指独立于任何政府运营的组织,尽管其可能从政府机构接受资助,但其具体运作不受政府监督,也不是政府的代表。④

   从20世纪80年代起,NGO进入发展的快车道。特别是冷战结束后,数量不断增加的NGO在各领域开展大量活动,包括支持普通民众的发展、推动可持续发展、促进人权保障与社会公正、防治环境退化,以及推动其他受到忽略或本该由政府承担的事业。尽管NGO实施的援助项目的规模与政府对外援助项目的规模差距甚远,但NGO援助活动的影响和意义日益显著,已获得较其实际援助规模更大的影响力。⑤而且NGO已成为许多国家的国内议程与多边合作平台所承载的全球性议程的重要参与者,其在国际关系中的作用和影响日益上升。关于NGO在当前国际关系中的地位,兰德公司高级研究员迈克尔·马萨尔(Michael J.Mazarr)甚至认为,二战结束后的国际秩序中的重要角色包括超过40个国家以及与之相伴的非国家行为体网络。这些行为体作为重要节点形成了世界政治的核心——导向联盟(guiding coalition)。导向联盟中存在多层结构,国家居于顶端,其下是包括跨国公司、NGO等非国家行为体在内的各层级行为体,所有层级的行为体共同发挥作用,影响多层体系的运作。⑥由此可见,NGO在很大程度上已经成为国际关系中不可或缺的行为体。

   (二)非政府组织参与国际事务的动因

   NGO参与国际事务并在国际关系中崛起的动因,在于全球化进程中国家权威的相对衰落以及国家功能有限性的凸显,加之社会转型引发的问题以及对弱势群体权益的关切等,都为NGO的发展提供了新的空间。

   第一,全球化的持续发展使国家权威相对衰落,这为NGO等社会组织大规模参与国际事务创造了新空间。由于国家的权威领域在缩减,而且原本专属于国家权威的领域也逐渐被来自不同中心和渊源的权威所分享,从过去两三个世纪经历的权威逐渐集中于国家的时期进入一个权威流散的时期。⑦这种权力流散是冷战后国际关系中权力结构性变化的一个重要现象,其主要标志是权力从国家日益流散到国际组织、跨国公司、NGO等行为体,这一趋势带来了利益多元化及治理方式的变革,对国家的治理能力提出了新要求。⑧由于跨国问题以及NGO的发展,政府在信息控制领域的权力日益分散,外交人员的作用与20世纪初相比大为下降。当政府向获得授权的非国家行为体让渡更多活动空间,官方外交机构将向官方和非官方行为体分散部分权力。新的外交行为体凭借其基层动员能力等能够使外交方式具有更强的灵活性;国家在全球治理中的地位相对下降,也使NGO等非国家行为体承担新的外交角色,并在政府难以发挥作用的领域开展活动。⑨

   第二,冷战结束后,各类跨国性、全球性问题凸显,这为NGO深度参与跨国或全球事务注入了新动力。国家间的交流越是密切,跨国性和全球性议题越是多元化,各种国际NGO的数量就越多、目标也越多元,这是国际或国内社会的正?!吧?。⑩在此背景下,人类的某些共同问题不仅需要主权国家间的合作,还需要NGO的参与;社会因素在外交中受到前所未有的重视,社会行为体也已成为各国外交不得不重视的对象。(11)而且政府间国际组织在应对日益增长的全球性问题时,开始寻求与作为服务提供者和倡议者的NGO进行合作,这对NGO而言也意味着可以获得更多的资助机会,从而为其创造更有利的发展环境。(12)

   第三,冷战结束后,一些国家的社会转型、政局动荡以及国内热点问题的国际化,为各类NGO和公民社会组织提供了快速发展的外部环境,(13)也为国际NGO提供了拓展活动的机遇。西方舆论界认为,冷战结束后,在非洲、中东、东欧、中亚地区出现了所谓的“失败国家”或“准失败国家”。这些国家往往存在中央政府垮台、种族和宗教冲突、侵犯人权、食物短缺、高通胀与高失业率以及大规模难民问题,而很多NGO一直致力于应对“失败国家”的人道主义?;?、发展前景不确定的问题。(14)由此,大量西方国家的NGO进入东欧、中亚等地区开展活动。同时,在一些落后的发展中国家,当民众面临教育与就业歧视、医疗卫生保障缺失、严重贫困、环境退化和气候变化等一系列问题时,当地政府往往忽视或无力应对其中的大部分问题,这为NGO介入并帮助原住民或其他弱势群体应对上述问题提供了活动空间。(15)而进入这些国家的NGO在应对问题的过程中不断发展,最终不仅能够影响当地社会与政府,而且也能够对第三国在当地的利益产生重要影响。

  

二、非政府组织在国际关系中的作用与影响


   国际NGO已成为国际政治变革的重要动力。虽然在国际政治中国家仍是主角,但国际NGO发挥了约束、限制和影响国家的重要作用。国际NGO关注如何在全球范围内扩展活动空间,以及与其他NGO进行联系与合作,(16)进而获取更多资源。为实现这些目标,NGO需获得利益相关方和社会的支持。(17)在此背景下,NGO在影响政府间国际组织,拓展国际关系议题领域并影响国际舆论,为政府外交提供新的载体等方面日益发挥重要的作用。

   (一)影响政府间国际组织

   国家与非国家行为体、公共及私营机构共同构成了世界政治的网络,在基于网络的国际政治的制度化进程中,NGO是联系不同议题领域的行动者和载体。(18)跨国NGO大致可分为两类,即操作型NGO和倡导型NGO。就操作型NGO而言,联合国机构、世界银行、其他发展机构等能够吸引此类NGO在全球各地为之提供包括医疗卫生、灾荒救助、清洁用水和公用设施、教育等方面的专业服务。倡导型NGO的活动则主要是积极参与政治议程,并寻求与政府机构以及国际组织合作,以影响后者的决策进程。另外,一些操作型的NGO因其关注全球各地的弱势群体,也往往积极介入政治议程。

   在此背景下,NGO基于其跨国网络和基层触角,往往能够协助落实国际组织的相关议程,并在这一过程中,影响国际组织对特定议题的决策。因此,NGO和政府间国际组织是一种双向互动关系,每一方都关注另一方的工具性作用。一方面,NGO参与多边会议以及与政府间国际组织合作的主要目的在于希望影响国际规则与标准的制定。这样,NGO在国内政治领域就能够利用国际准则、标准和规范,尽可能对政府形成影响。而政府间国际组织的认同也会增强NGO的地位和权威。另一方面,政府间国际组织发展与NGO关系的主要目的,在于获得NGO在专业知识与技能方面的支持以及其对政府间国际组织政策的支持。由此,NGO成为政府间国际组织与一国民众之间的中介。(19)此外,NGO通过问责机制对政府间国际组织的监督,可以在强化政府间国际组织的责任方面发挥重要作用。作为监督者,NGO能够在发展、人道主义援助、冲突预防和战后重建、环保、宏观经济管理等议题领域,监督政府间国际组织的运作,而且其监督范围有望得到扩展。(20)

在全球多边谈判中,NGO的参与能够对谈判的议题走向和结果发挥影响。其对谈判的介入范围,不仅包括早期准备阶段的议题定义、议程设置等,也包括谈判过程中的专业信息支持、倡议动员、游说、文本起草等,还包括谈判结束后的合作协议的落实、监督工作。特别是NGO可通过塑造公众对谈判的预期,帮助设定谈判议程,并可通过提出理念和建议,来强化某一特定谈判方的博弈能力。当然,NGO也可通过发动大规模的抗议活动,来阻滞国际谈判进程。值得注意的是,国际环保领域(如气候变化议题)的谈判与其他多数多边谈判有所不同,谈判者和NGO之间往往能够建立一种建设性合作关系。通过设置“气候正义”等议题,NGO能获得更多关注,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《国际展望》 2018年01期

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