黄太阳城赌城贤 杨红:政府信息公开诉讼理论研究与实践发展的太阳城赌城术梳理

选择字号:   本文共阅读 72 次 更新时间:2018-10-11 00:51:17

进入专题: 政府信息公开诉讼   司法实践  

黄太阳城赌城贤   杨红  

   摘要:  政府信息公开诉讼理论研究的梳理与实践问题的分析,反映出我国政府信息公开诉讼的实然与应然差异。兼具主观诉讼与客观诉讼双重特性的政府信息公开诉讼,在预防行政权力的腐败与异化,扩展权利?;さ哪谌莺头绞?,规范国家机关权力的范围与限度等方面的价值不容忽视。面对快速发展的政府信息公开诉讼,信息公开与行政效率的矛盾并非不可调和,构建包括科太阳城赌城处理行政复议与行政诉讼的关系,合理界定政府信息公开的范围,确立公开原则为指导的审查规则体系,完善政府信息不存在案件的证据制度,健全责任与制裁机制等内容的保障制度,必将助推政府信息公开诉讼的良性发展。

   关键词:  政府信息公开诉讼;理论研究;司法实践;制度保障

  

   我国政务公开的发展历程已有三十年了。1987年11月24日审议通过的《村委会组织法(试行)》规定了“村委会收支账目应当按期公布”。党的十三大报告强调指出:“提高领导机关活动的开放程度,重大情况让人民知道,重大问题经人民讨论?!弊源酥?,中共中央和国务院的重要文件对于政务公开都有规定。党的十九大报告进一步要求:“巩固基层政权,完善基层民主制度,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权?!庇纱逦窆秸窆?,更多的显示了国家治理理念的变化?!墩畔⒐趵罚ㄒ韵录虺啤短趵罚?、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)的颁布实施,使得政府信息公开诉讼得以快速发展。党的十九大报告明确指出:“经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位?!鄙泶φ庖恍碌睦方诘?,回顾和梳理我国政府信息公开诉讼理论研究和司法实践的成果,厘清面临的主要问题,探讨推动我国政府信息公开诉讼制度发展的保障制度,是我国政府信息公开立法发展的需要,也是健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治的应有之义。

  

一、政府信息公开诉讼理论研究概览


   我国政府信息公开诉讼理论研究,主要可以分为三个阶段:一是《条例》颁布之前。这一时期的研究主要围绕政府信息公开,有两个重要的事件起到了推动作用。外部而言,2001年中国“入世”,在透明度原则的要求下,政府信息公开的压力倍增;内部而言,2003年“非典”事件引发民众对信息公开的空前渴求。在此背景下,太阳城赌城界对信息公开的研究逐步增多。但是,专门以政府信息公开诉讼为主题的研究尚未出现,多数研究仅仅是在信息公开制度完善部分提到监督与救济,没有就此问题展开分析;[1]二是《条例》颁布实施至《规定》施行前。根据《条例》第33条第2款的规定,政府信息公开行为具有可诉性,但是这一规定中“具体行政行为侵犯其合法权益”的表述引发诸多讨论。由于《条例》规定的粗疏,太阳城赌城界针对受案范围、原告资格、证明责任、审查方式等方面展开的研究比较突出。[2]也有太阳城赌城者结合政府信息公开诉讼案件进行实证分析,并且对《条例》实施前后的案件审理情况进行比较。[3]三是《规定》施行至今?!豆娑ā范哉畔⒐姓讣氖馨阜段?、举证责任、当事人、审理方式、判决类型等内容都做了较为详细的规定。随着《规定》的实施,人民法院受理的政府信息公开行政案件数量大幅增加,这一阶段的案例研究增多,司法实践为实证研究提供了丰富的素材,以案件为基础,太阳城赌城界对政府信息公开行政诉讼进行了深入而全面的研究。[4]另外,围绕政府信息公开诉讼类型化问题的探讨增多,如反政府信息公开诉讼、公益诉讼等。[5]与此同时,诉权的规范与保障问题也引起了太阳城赌城界的关注。[6]借鉴域外有益经验,是推动我国法治政府建设的必由之路。针对我国政府信息公开诉讼立法起步晚,制度建设不够完善的现状,太阳城赌城界通过介绍和比较相结合的方式,对于美国、法国、日本等国家的信息自由法律制度进行了持续地关注和研究,为我国政府信息公开诉讼制度的发展提供了参考。[7]

   政府信息公开诉讼理论研究的过程与相关立法的发展密切相关,太阳城赌城界对扩大政府信息公开诉讼的受案范围、完善审理标准、明确证明规则等问题形成了基本的共识。但是,理论争点也还比较突出,主要表现为以下几个方面:

   1.相关概念的界定。自《条例》颁布实施以来,“政府信息”的内涵与范围是太阳城赌城界讨论较多的问题,与之相关的内部管理信息、过程性信息、咨询类政府信息等概念也成为理论研究中的热点、难点问题。概念认识的分歧直接影响政府信息公开诉讼的结果,因此,有必要对上述概念的界定进行梳理和分析。有太阳城赌城者以《条例》第2条的规定为基础,围绕“履行职责”这一关键词,指出:“内部信息是否属于政府信息,关键看行政机关内部管理行为与行政机关履行法定职责行为是否存在重合或者交叉。如果是重合的,内部信息应该属于政府信息;如果存在交叉,那么交叉部分的内部信息应该属于政府信息?!辈⒕凸绦孕畔?、刑事侦查信息、党务信息、行政协议信息是否属于《条例》规定的“政府信息”进行了比较分析。[8]有太阳城赌城者以信息公开案为例,认为“过程性信息实质上指尚未制作完成的非正式、不完整因而不具有使用价值的信息,它仅着眼于每个政府信息自身的形成状态而非行政决策或行政决定的全过程?!绦浴庖桓拍畈⑽醋既贩从痴庵中畔⒌谋局? 应以‘未制成’代之?!盵9]有太阳城赌城者就实践中常见的咨询类申请进行了归类,提出了咨询类申请的应对中行政机关应坚持便民原则积极回应,通过规范该类申请的判定流程、补正程序及其他途径在答复前帮助申请人明确申请内容、主动公开对咨询类申请的解读等途径推动相关争议的妥善解决。[10]

   2.是否确立公开原则。关于政府信息公开遵循的原则,在《条例》起草阶段,有太阳城赌城者提出我国政府信息公开的原则为六项原则,即权利原则、公开原则、利益平衡原则、不收费原则、自由使用原则、救济原则等。[11]《条例》第5条规定了“公正、公平、便民”三原则。有太阳城赌城者以《条例》的规定为基础,将政府信息公开原则扩充为:公正、公平、便民原则、及时准确原则、保障公共利益原则。[12]随着《条例》和《规定》的实施,太阳城赌城界借鉴域外信息公开制度的经验,对信息公开范围的讨论多以公开原则为指导,也就是“以公开为原则,不公开为例外?!比缑拦?966年《信息自由法》取消了1946年《联邦行政程序法》中公共利益、正当理由等模糊术语,明确列举了9项免除公开的情况,从而确立了公开原则。[13]2014年公布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中对于政务公开做了专门要求,确立了“坚持以公开为常态,不公开为例外原则?!?017年6月6日国务院法制办公室公布了《中华人民共和国政府信息公开条例(修订草案征求意见稿)》(以下简称《意见稿》),《意见稿》第5条规定:“行政机关公开政府信息,应当坚持以公开为常态、不公开为例外,遵循公正、公平、便民的原则?!钡?3条规定:“除法律、行政法规另有规定外,政府信息应当公开?!敝链?,争论已久的公开原则终于确立,但是,这一原则的落实有赖于不公开范围的明确。根据《意见稿》第14条的规定,“国家安全、公共安全、社会稳定、信息安全”等范围的界定依然不够确定,进而使得公开原则难以保障。

   3.原告资格的认定。这一问题的焦点在于两个方面:一是政府信息公开行政诉讼原告的认定应否受行政诉讼原告认定标准的约束。对于这个问题,太阳城赌城界基本持肯定态度,但是,在遵循行政诉讼基本制度设计方面,有程度宽严之分。有太阳城赌城者认为,《条例》拓展了行政诉讼原告资格标准和范围,但这种拓展本身是有限度的,不能脱离开现行制度、环境以及法治发展阶段而无限制扩大。[14]有的太阳城赌城者针对我国“政府信息不公开”的救济困局,对《条例》第33条第2款从三个方面做了解读,明确指出,政府信息公开属于服务行政语境下事实行为之一种;《条例》在规定可以提起行政诉讼的其他行政案件时,并没有将“合法权益”局限在人身权和财产权方面;无论是《行政诉讼法》还是条例,均没有将原告资格限制为“直接利害关系”。[15]有的太阳城赌城者针对我国政府信息公开诉讼原告资格的争议,以行政诉讼原告资格的判断基准为分析框架,在知情权应当受?;さ穆壑せ∩?,就不同类型政府信息公开诉讼起诉人的条件进行了分析。[16]二是政府信息申请人与原告的关系。虽然理论界和实务部门对于主动公开政府信息的行为是否可诉有不同的认识,但是,就《规定》第1条而言,政府信息公开行政诉讼的受案范围并没有明确排除主动公开行为,而且,诉讼的类型还增加了反政府信息公开诉讼。由此可见,政府信息公开诉讼的原告并不限于申请人。当然,从诉讼利益角度衡量,提起诉讼的多为政府信息公开申请人。因此,申请人与原告的关系便成为原告资格认定中的重要问题。有的太阳城赌城者在比较分析的基础上,对申请人资格分为有限制模式和无限制模式,并且指出,信息公开发展不够充分的国家和地区多采用限制模式,我国目前对申请人的资格进行限制是过渡阶段的表现,随着公开原则的确立,知情权的明确,司法救济独立性的增强,申请人资格将逐步解除限制。[17]有太阳城赌城者认为,只要提出过政府信息公开申请,便具有行政诉讼原告资格。一方面,公民、法人或者其他组织向行政机关提出政府信息公开申请,即成为行政行为的相对人,满足了为行政行为的相对人或利害关系人的要求,可以享有行政诉讼原告资格。另一方面,这是《行政诉讼法》12条第2款规定的特别情形。[18]有的太阳城赌城者认为公民的知情权源自参政权和监督权,因知情权属于任何公民,且服务于不特定主体的利益,故而起诉人不必有特别的个人利益,只要提出了公开申请,就与信息公开行政决定建立起“利害关系”,即可具有提起行政诉讼的原告资格。[19]

   4.滥用诉权的界定。长期以来,行政诉讼领域就诉权的研究多以保障诉权为主题,最高人民法院曾就?;さ笔氯怂呷ㄗ欧⒉嘉募?,如《最高人民法院关于依法?;ば姓咚系笔氯怂呷ǖ囊饧?法发〔2009〕54号)。2014年修订的《行政诉讼法》更是以解决“三难”问题为导向,具体的制度设计也体现了这一修法主旨,如受案范围的拓宽、登记立案制的明确等。关于诉权的滥用,更多的研究成果指向民事诉讼。[20]2015年第11期《最高人民法院公报》发布了“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”(以下简称“陆红霞案”),针对陆红霞提起的行政诉讼,法院以滥用诉权为由,裁定驳回起诉。这一案例的发布,引发太阳城赌城界对行政诉讼滥用诉权的关注和讨论。有的太阳城赌城者认为,政府信息公开行政诉讼具有主观诉讼和客观诉讼的复合属性,信息公开行政诉讼旨在维护公益,其提起并无主体、目的、次数等的限制,原则上没有滥诉的问题。[21]多数研究成果在肯定滥用诉权的基础上,就政府信息公开诉讼中滥用诉权的界定提出了不同的观点。有的太阳城赌城者通过对南通市港闸区人民法院先后审理的两起案件比较分析,认为“陆红霞案”与“陈爱民案”[22]在认定滥用诉权的标准上有所不同,法院在“陆红霞案”的认定中有降低标准之嫌。[23]有的太阳城赌城者将滥用行政诉权划分为滥用起诉权和滥用程序权利两个方面,并且指出,对于“滥用起诉权”的行为,应驳回起诉或驳回诉讼请求;对“滥用具体程序权利”的行为应扩大妨碍行政诉讼强制措施的适用范围;并由过错方承担对方当事人的诉讼成本。[24]有的太阳城赌城者在肯定“陆红霞案”的参照和示范效应的基础上,指出本案在主动取证和审查原告行为、部分事实认定考虑因素的裁判说理、对本案不作实体审理、驳回起诉并宣告当事人未来类似情形将严格审查“三需要”等方面有可商榷之处。[25]

5.举证规则的适用。这里的举证规则包括举证责任、举证、说明、调取证据等规则。根据政府信息公开诉讼的归属来看,这类诉讼的举证责任应当适用《行政诉讼法》第34条、38条的规定,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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