郑贤君:全国人大宪法和法律委员会的双重审查属性

——作为立法审查的合宪性审查
选择字号:   本文共阅读 193 次 更新时间:2018-10-11 00:31:31

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郑贤君  

   摘要:  作为立法审查的合宪性审查不同于宪法监督意义上的合宪性审查,其性质属于立法程序,其理论依据是立法权受合宪秩序约束和国会自律,意在维护宪法秩序统一,提高立法质量,评估法案的合宪性。立法审查的主体是全国人大宪法和法律委员会,审查对象是法律案,审查原则应是在服从“不抵触”的前提下,遵守宪法、违反宪法之禁止以及不得超越宪法授权。审查效力包括修改、重写、不做变动与搁置,审查附带说明的性质为决议,具有“法”的拘束力。

   关键词:  立法审查 合宪性 合宪秩序 国会自律 法律案

  

引言


   2018年6月22日,第十三届全国人大常委会会议第三次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》(以下简称《决定》),以立法方式将法律委员会的职责转移至宪法和法律委员会,明确宪法和法律委员会在统一审议法律草案之外的五种职责,肯定两种意义上的合宪性审查:一为立法过程中审议法律草案;一为宪法监督意义上的合宪性审查。前者称为立法审查,后者称为宪法监督。这在实际上赋予宪法和法律委员会的双重属性,需要在辨明合宪性审查概念的前提下区分两种审查。

   作为一个复合性概念,合宪性审查(控制)是指对规范性文件是否符合宪法进行审查,其不仅存在于立法过程中对法律草案的事先审查中,也存在于宪法监督程序中对法律以下规范性文件的事后审查中。虽然合宪性审查在我国并非一个规范术语,但宪法序言、第5条、第62条、第67条构成合宪性审查的规范基础,[①] 《立法法》第99条亦为合宪性审查提供了法律依据。以下三点须于明确:其一,立法过程中宪法和法律委员会的事前审查虽然属于广义的宪法监督,但其性质乃为立法审查;其二,作为立法审查的事前审查虽然审查法律草案,但并非法国宪法委员会意义上的违宪审查,而只是立法程序;其三,立法程序中宪法和法律委员会的合宪性审查不等于法规备案审查室的审查。这即是说,既需区分合宪性审查两种属性,又须识别立法审查与宪法监督的差异,还需鉴别宪法和法律委员会的双重身份。

   宪法和法律委员一身二任,既是全国人大的专门委员会,负责审查法律草案,亦为推进合宪性审查的宪法监督机构,负责审查法律之下的规范性文件。2018年3月11日《深化党和国家机构改革方案》提出设立宪法和法律委员会,2018年3月11日宪法增修条文第70条规定全国人大设立“宪法和法律委员会”,2018年6月22日全国人大常委会第三次会议通过《决定》,明确宪法和法律委员会双重身份。宪法和法律委员会的双重身份具有两重含义:一是指宪法和法律委员会的地位,一是指宪法和法律委员会的审查标准。前者是指宪法和法律委员会既是负责法律草案审查的专门委员会,也是负责监督宪法实施的机构;后者是指宪法和法律委员会不仅负责审查法律草案的合法性,还须审查法律草案的合宪性?;谎灾?,“宪法和法律委员会”既承担事前的立法审查,亦承担事后的宪法监督;且在事前的立法审查过程中,既审查法律草案的合法性,亦审查法律草案的合宪性。

   作为立法审查的合宪性审查与作为宪法监督的合宪性审查有着本质区别。前者的理论基础是宪法至上与国会自律,目的是提高立法质量;后者的理论基础是民主集中制,目的是加强宪法实施监督,维护宪法权威。两者具有重大差别,不可同日而语,前者正是本文的讨论范围。

  

一、立法审查的概念


   统一审议法律草案属于议会的立法程序,是立法机关的专有权限,称为立法审查。

   (一)立法审查的概念

   立法审查既是立法权的下位概念,是指在立法程序中各委员会对包括法律案在内的各种议案进行审查的过程?!傲⒎ㄉ蟛槟嘶虺屏⒎ㄉ蟛槿?,乃指委员会于广义的立法程序中所行使法律制定或预算审查及相关议案之审查权限?!盵②]立法审查具备四个特征:其一,审查的主体是议会中的专门委员会;其二,是在立法程序中的审查;其三,审查的对象是法律案、预算案和其它议案;其四,是立法机关审查权的行使。立法审查向来有“大会和委员会”之别,即负责审查的究竟是议会,还是议会内部的各委员会。总体而言,负责具体审查的是专门委员会,享有决定权的是议会,狭义的审查对象仅为法律案。

   除需与违宪审查相区别外,立法审查还需与立法机关监督模式、立法监督予以区别。违宪审查是法院对法律和其它公权力是否合宪进行的审查,如德、意、美;立法机关监督模式是指奉行议会至上的国家的立法机关对公权力是否合宪进行的审查,如北欧诸国;立法监督是指立法机关对其它国家机关工作进行的监督,我国《监督法》规范立法监督。虽然立法审查并非我国的规范术语,但其内容在我国宪法和相关法律中已有蕴含。宪法序言、第五条、第58条,[③]第62条(三)、 第67条(二)、 第70条第二款,《立法法》、《全国人大组织法》、《监督法》、《全国人大议事规则》以及《全国人大常委会议事规则》提供了立法审查的规范基础。须于鉴别的是,宪法和五部法律规定的是“审议”而非“审查”,二者虽在字意上有所区别,但其内容和对象大致相同。审议是指对一定事务进行审查、评议,审查是指对所评议的事务所作的结论。我国立法审查具体由宪法和法律委员会负责研究、审议和提出修改报告,决定权属于全国人大常委会,开会期间属于全国人大。

   (二)合宪秩序维护

   鱼和熊掌能否得兼,立法审查能否兼顾宪法秩序与人权保障,是一个问题。[④]虽然在广义上,良法可以促善政,法律的人民性、科太阳城赌城性在提高立法质量的同时可以促进人权保障,但是,狭义上立法过程中合宪性审查的重心在“客观性”,而非人权保障,即作为立法审查的合宪性审查重在合宪秩序的维护。[⑤]《立法法》第六条规定:“立法应当从实际出发,适应经济社会发展和全面深化改革的要求,科太阳城赌城合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

   首先,作为立法审查的合宪性审查的目的是为了提高立法质量,其所追求的是民主立法、科太阳城赌城立法?!读⒎ǚā返谖逄豕娑ǎ骸傲⒎ㄓΦ碧逑秩嗣竦囊庵?,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动”。第二,立法审查中的合宪性考量主要在于体现立法与国民意志的统一,为社会大众所接受,并充分表示其客观性?!读⒎ǚā返谒奶豕娑ǎ骸傲⒎ㄓΦ币勒辗ǘǖ娜ㄏ藓统绦?,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。第三,作为立法审查的合宪性审查是立法过程中的审查,无法提供救济。宪法和法律委员会是立法机关的组成部分,并非法院,且无当事人,即使涉及基本权利条款,其也是在合宪秩序维护意义上解决法案与宪法相抵触之处,只能确保法律的质量,不能为公民提供救济。

   申言之,作为立法审查的合宪性审查是一种立法程序,虽然其与宪法监督意义上的合宪性审查分享相同的审查主体即宪法和法律委员会,适用相同的审查标准,但其性质却显著不同:一为立法审查,一为宪法监督;一为事前审查,一为事后审查;一为审查法律草案,一为审查法律以下的规范性文件。我国是一个地域辽阔的统一的单一制国家,维护宪法秩序稳定乃第一要义,立法过程中的合宪性审查须有明确的价值指引,否则步人后尘,有可能误入歧途。

  

二、立法审查的理论基础

  

   作为宪法实施的下位概念,立法审查中的合宪性审查指由立法机关对法律议案是否合宪进行的一种审查,其理论基础是宪法至上和国会自律,目的是提高立法质量,评估议案的合宪性。

   (一)立法权受合宪秩序拘束

   立法权须受宪法支配经历了一个发展过程,在立法者主权(德国),或者议会主权(英国)时期,作为人民主权体现的立法者主权认为议会至高无上,议会立法无需接受宪法的检验。德国魏玛时期的“立法者主权”认为立法者原则上是自由的,不受任何“拘束”。因为立法者是民意代表,可为任何之“法律价值之判断”。法律和宪法是否抵触的问题,是属于政治性质的问题,只有立法者可以解决。其假设是立法者有权决定法律的内容和基本规范,只有法律才可执行宪法。这就是说,由立法者自行决定价值,法律之上无法律。这一来自立法者主权的认识,与今日将宪法视为“法律之法律”的认知相去甚远。只有到基本法时代,德国才接受了立法者须受宪法拘束的认识,并将之体现在宪法条文中,这就是基本法第20条第三项的规定:“立法权受宪法秩序之拘束”。纵览西欧诸国,当今“立法者主权”或者议会主权的影响已经式微,立法受合宪秩序之拘束已经成为不争的事实。以色列议会设立“宪法、法律和司法委员会”,说明即使是不成文宪法国家,议会立法亦须受宪法拘束。

   (二)国会自律

   立法审查的另一个理论基础是国会自律。议会自律又称为自律权,[⑥]最早起源于英国,系指国会有权就自身组织、运作、职员连任与纪律裁判等由议会自主决定。国会自律来源于人民主权,其中心含义在于分权与自主。前者在于,有关议会之事项包括立法等是宪法赋予议会的职责,不受其它机关的干涉;后者在于,有关议会立法诸事项由议会自主决定,包括立法程序、议事规则、议案表决、维持秩序及议员人身自由限制的批准皆属于国会自律的范畴。由于立法程序是国会行使立法权的重要部分,故尔其不仅纳入国会自律的范畴受到保障,而且须受合宪秩序之拘束。国会自律的表现之一即为各国议会制定议事规则,规范内部事务运行。议事规则的名称各国不一,其效力因国而异。有的称为“自治规章”,有的在“国会法”中规定,有的以组织法规定。议事规则是否具有“法”之效力,端视其授权来源与制定机关。一般认为,这种依据宪法直接授权而制定的“议事规则”,系内部自定之“公约”,类似于自治团体之“规章”,因其性质并非“法律”,故如与其它法律相抵触,则不能生效。

真人真钱 www.bybonb.com    概言之,国会自律的要旨在于承认国会有权规范内部程序及议会纪律。作为最高国家权力机关和立法机关,全国人大及其常委会以《全国人大组织法》、《立法法》和《议事规则》自我约束,规范内部事务和立法程序,相关规则具备法律效力。

   (三)人民主权与宪法至上

立法受宪法秩序拘束与自律权在我国具有充分的理论基础和规范依据,首先,在政治理论上,中国共产党不断强调自我革命、自我监督、自我审查、自我净化、自我完善,这些构成一切领域中的行动指南和价值指引,立法过程概莫能外。其次,在宪法理论上,人民民主主义的立宪主义关注宪法的政治实施,立法过程中贯彻宪法原则是立法机关的义务。再次,在宪法原则上,人民主权要求全国人民代表大会及其常务委员会行使立法权须服从人民意志和利益。第四,在宪法规范上,我国宪法序言明确宪法具有最高法律效力,第五条规定:“维护社会主义法治的统一,一切法律、行政法规、地方性法规都不得同宪法相抵触。全国人民代表大会及其常委会是立法机关,行使立法权,不仅事后受宪法拘束,事前、事中亦受宪法拘束。第五,在法律规范上,五大法律对立法程序予以规范?!读⒎ǚā返谌豕娑ā傲⒎ㄓΦ弊裱芊ǖ幕驹?,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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